1. Contexto de la evaluación

Paraguay es un país multiétnico y multicultural, que cuenta con 20 pueblos indígenas de cinco familias lingüísticas, donde según UN-HABITAT & OHCHR (2010)[1], el 90 por ciento son residentes de zonas rurales y el 10 por ciento de la población se encuentra concentrada en las ciudades.

De acuerdo con estudios de la OIM[2], la migración de las poblaciones indígenas es un fenómeno histórico en América del Sur. Se observan factores de atracción hacia las ciudades (mejor acceso a los bienes y servicios en las ciudades) que generan desequilibrios territoriales, y factores de expulsión estructurales de las zonas rurales (brechas en la aplicación de los derechos territoriales y conflictos, proyectos de desarrollo y extracción de recursos naturales, degradación ambiental y pobreza material). Por otra parte, la migración de comunidades indígenas también ha sido utilizada como medio de adaptación, con el fin de generar nuevas fuentes de ingresos y de esta forma poder confrontar la disminución de la productividad agrícola en el ingreso y en los medios de subsistencia[3].

En Paraguay, actualmente existen instrumentos de políticas públicas vinculadas al cambio climático tales como la Ley Nº 5875/2017 Nacional de Cambio Climático, la Política Nacional de Cambio Climático, el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, la Estrategia Nacional de Género para el Cambio Climático, y la Estrategia de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático. Sin embargo, estos instrumentos requieren evidenciar aún más la influencia de los factores ambientales y el cambio climático en la movilidad humana forzada o voluntaria, así como la incidencia de la migración en el medio ambiente. Además, es necesario abordar de manera específica la influencia del cambio climático y la degradación ambiental en la movilidad de las comunidades indígenas y los desafíos que esta relación implica.

Era por lo tanto necesario contribuir al desarrollo de las capacidades del Estado Paraguayo, a través de los entes rectores principales, en el abordaje de los impactos del cambio climático, la degradación ambiental y la deforestación en la migración forzada de las comunidades indígenas. El proyecto buscó por un lado contribuir en la sensibilización y visibilización de la problemática, y por otro, generar sinergias interinstitucionales hacia la instalación de estrategias de acción para hacer frente a los desafíos y brechas vinculadas a las temáticas que aborda este proyecto.

El proyecto sumó a los esfuerzos regionales de acompañamiento y acceso a derechos de comunidades indígenas, en específico en las temáticas de movilidad humana, cambio climático y género, como puede ser observado a partir de la experiencia de trabajo y los relevamientos previos del Instituto Paraguayo del Indígena (INDI) con las comunidades Mbya Guaraní ubicadas en los departamentos de Caaguazú, Caazapá y Guairá, priorizados por el INDI y por lo tanto, también en este proyecto. Cabe destacar que la selección de estas comunidades por parte del INDI se basa en relevamientos y experiencias de trabajo que ha tenido en terreno la institución. A su vez, al menos dos de los departamentos priorizados son considerados vulnerables ante el cambio climático y concentran la mayor cantidad de comunidades indígenas, según el censo del 2012 indicado anteriormente.

El proyecto tuvo como objetivo “contribuir a la prevención de la migración forzada de comunidades indígenas en Paraguay por motivos del cambio climático, degradación ambiental y deforestación, con base en protocolos de consulta y consentimiento libre, previo e informado”. Para el logro de este objetivo, se establecieron los siguientes efectos (outcomes) y productos:

Efecto 1. Los funcionarios del INDI implementan el programa piloto a partir de los resultados del diagnóstico, las herramientas producidas y las capacidades fortalecidas. 

Output 1.1: Un diagnóstico con enfoque de género sobre la migración forzada ante el cambio climático, degradación ambiental y deforestación, a nivel socioeconómico, laboral, educativo, de salud y alimentación, realizado en las comunidades indígenas Mbya Guarani, se encuentra disponible.

El primer producto previsto fue desarrollar un diagnóstico con enfoque de género sobre la migración forzada ante el cambio climático, degradación ambiental y deforestación, a nivel socioeconómico, laboral, educativo, de salud y alimentación, realizado en las comunidades indígenas Mbya Guaraní. Se previó la contratación de una persona consultora que hablara y comprendiera el idioma guaraní y cuente con experiencias de trabajo con poblaciones indígenas. Asimismo, se elaboraron matrices de relevamiento de informaciones para lo cual se implementaron viajes de relevamiento en las cuatro comunidades seleccionadas y priorizadas por el INDI (“Santa Teresita”, “Ykua Pora”, “Kaa’atymi” y “Pindo’i”), ubicadas en los departamentos de Caaguazú, Caazapá, Guaira, donde se utilizará la metodología de talleres presenciales a nivel local; finalmente se imprimió el documento diagnóstico.

Output 1.2: Un manual con enfoque de género para la intervención pública en comunidades indígenas en contexto de movilidad, con recomendaciones para la implementación de programas conforme a la afectación de sus derechos a la tierra, territorios, vida y medios de sustento tradicionales, se encuentra disponible.

Otro producto previsto fue la elaboración de un manual con enfoque de género para la intervención en comunidades indígenas en contexto de movilidad con recomendaciones para la implementación de programas conforme a la afectación de sus derechos a la tierra, territorios, vida y medios de sustento tradicionales. En el marco de este manual se implementaron talleres de capacitación a capacitadores dirigido a funcionarios/as del INDI. Finalmente se imprimió el manual.

Output 1.3: Un manual con enfoque de género para la elaboración de diagnósticos sociales a ser implementados en comunidades indígenas afectadas por el cambio climático, degradación ambiental y deforestación con perspectiva de movilidad humana, se encuentra disponible.

Asimismo, se desarrolló un manual con enfoque de género para la elaboración de diagnósticos sociales a ser aplicados en comunidades indígenas afectadas por el cambio climático, degradación ambiental y deforestación, con una perspectiva de movilidad humana. En este manual fueron considerados los protocolos de consulta y consentimiento libre, previo e informado, conforme a la afectación de sus derechos a la tierra, territorios, vida y sus medios de sustento tradicionales. En el marco de este manual se implementaron talleres de capacitación a capacitadores dirigido a funcionarios/as del INDI. Finalmente se imprimió el manual.

Output 1.4: Un programa piloto de apoyo integral dirigido por los funcionarios del INDI, con un enfoque de género y conforme a la afectación de los derechos a la tierra, territorios, vida y medios de sustento tradicionales de las comunidades indígenas, es desarrollado.

Otro compromiso del proyecto fue la implementación de un programa piloto de apoyo integral dirigido por los funcionarios del INDI, con un enfoque de género y conforme a la afectación de los derechos a la tierra, territorios, vida y medios de sustento tradicionales de las comunidades indígenas. El programa consistió en el acompañamiento de iniciativas seleccionadas por las comunidades indígenas mediante la recolección de datos que realizó el consultor durante el desarrollo del documento de diagnóstico.

Finalmente, se socializaron las experiencias y resultados del proyecto orientada hacia su sostenibilidad, a nivel interinstitucional / interministerial con participación de diversos actores entre los cuales estaban las comunidades indígenas Mbya Guarani, agencias del sistema ONU, organizaciones de la sociedad civil, academia y otras partes interesadas.

La OIM en Paraguay fue responsable de la gestión del proyecto con el apoyo técnico del Especialista Temático Regional Migraciones, Medio Ambiente y Cambio Climático y el Especialista en Movilidad Laboral y Desarrollo Humano de la Oficina Regional, así como también con la colaboración e involucramiento activo del INDI como contraparte directa.

El proyecto previó una evaluación ex post de resultados de carácter externo. Corresponde realizar dicha evaluación en línea con la Política de Evaluación de la OIM[4], los lineamientos de la OIM para evaluaciones[5], las Directrices de evaluación de los proyectos del Fondo para el Desarrollo de la OIM[6], y de acuerdo con los términos que se presentan a continuación.

2. Propósito y objetivos de la evaluación.

La evaluación es una función central en la OIM que apunta, entre otros fines, a la rendición de cuentas, el análisis de cambios en el contexto de ejecución, los riesgos y las hipótesis, la toma de decisiones informadas basadas en evidencias, la extracción de lecciones aprendidas, y la garantía de la inclusión de cuestiones transversales relevantes para la Organización[7]^y[8].

Más allá de cumplir el compromiso establecido con el donante y las contrapartes, los resultados de la evaluación servirán para que el Fondo, el INDI y la OIM en Paraguay, cuenten con evidencia sobre el valor generado por los recursos asignados al conjunto de actividades implementadas, y avancen en la identificación de lecciones aprendidas y mejores prácticas, útiles en nuevas iniciativas de apoyo a instituciones a cargo de programas de cambio climático y movilidad.

El propósito central de esta evaluación ex post de resultados es contar con una perspectiva independiente sobre el desempeño del proyecto a la hora de apoyar al Estado paraguayo en sus esfuerzos de diseñar herramientas e iniciativas para la prevención de la migración forzada de comunidades indígenas en Paraguay por motivos del cambio climático, degradación ambiental y deforestación. En línea con tal propósito, los objetivos específicos de la evaluación son los siguientes:

• Reflexionar críticamente sobre la calidad del proceso de formulación del proyecto, desde la óptica de su teoría de cambio como de los procesos de participación, consulta y coordinación.
• Evidenciar los principales factores determinantes de la eficacia y eficiencia del proyecto y de su capacidad para hacer seguimiento y responder frente a cambios en el contexto y riesgos.
• Aportar evidencia para la identificación de buenas prácticas y aprendizajes para el apoyo institucional para el desarrollo de herramientas e iniciativas de cambio climático y movilidad, con enfoque de género, derechos y discapacidad.
• Promover la discusión sobre cambios recientes en las herramientas e iniciativas diseñadas en el Paraguay a los que pueda haber contribuido el proyecto.
• Determinar si el proyecto logró crear condiciones que favorecieran la sostenibilidad de sus resultados y su carácter de catalizador del enfoque integrado al cambio climático y la movilidad en Paraguay.

En cuanto a destinatarios y usos de los resultados de la evaluación, se define los siguientes:

• El Fondo tendrá en cuenta los resultados para la toma de decisiones de asignación de capital semilla, sobre gestión de los proyectos y para ajustar la interpretación y categorización de los criterios de financiación y sus estrategias de distribución regional.
• OIM Paraguay desarrollará y hará seguimiento a una matriz de respuesta gerencial frente a las recomendaciones de la evaluación, incluyendo las correspondientes actualizaciones en la Project Information and Management Application (PRIMA). Adicionalmente, formulará e implementará un plan de comunicación de los resultados[9].
• La gestora de la evaluación remitirá al INDI como contraparte principal, el informe de evaluación, que fuera de utilidad para una programación mejorada basada en la toma decisión informada con evidencias y capitalización de buenas prácticas.
• La Oficina Regional de Panamá (RPMEO, por sus siglas en inglés) compartirá el informe de evaluación con la Unidad Central de Evaluación (EVA) y otras oficinas para la capitalización de aprendizajes sobre proyectos con similar objeto y alcance.

3. Alcance de la evaluación

Se espera que la evaluación cubra los siguientes aspectos:

• Alcance temporal: la evaluación del proyecto cubrirá el periodo comprendido desde la fase de formulación e inicio (octubre 2021) hasta la finalización (marzo 2024) de su implementación y seguimiento.
• Alcance temático: todas la actividades, productos y efectos del proyecto serán considerados como componentes a evaluar durante el ejercicio.
• Alcance geográfico e institucional: la cobertura geográfica que será objeto de la evaluación está orientada a dos niveles: 1. Central en las oficinas del INDI, ubicado en la ciudad de Asunción, instituciones del Estado Paraguayo y Agencias de la ONU; 2. Local en las comunidades “Santa Teresita”, “Ykua Pora”, “Kaa’atymi” y “Pindo’i”, ubicadas en los departamentos de Caaguazú, Caazapá, Guairá.
• Temas transversales: La evaluación debe considerar una serie de temas transversales a la intervención, de acuerdo con los lineamientos de la OIM y de Naciones Unidas en la materia: el enfoque de Derechos (Rights-Based Approach to Programming, RBA)[10], Género[11]y Discapacidad[12]. Estos temas transversales deben ser integrados en las preguntas de evaluación, el diseño y ejecución de la evaluación y la presentación de sus resultados.

Finalmente, en línea con su propósito y objetivos se espera que en la evaluación se identifiquen y documenten las lecciones aprendidas y las buenas prácticas y que se presenten recomendaciones orientadas a la acción[13], todas ellas claramente sustentadas en hallazgos y conclusiones soportadas en evidencia triangulada.

4. Criterios de Evaluación

En este ejercicio se aplicarán los criterios estándar de evaluación para proyectos de desarrollo de acuerdo con las definiciones y lineamientos del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (DAC-OECD) en su revisión del 2019[14].

En línea con los criterios, los objetivos del ejercicio, la norma de utilidad y el estándar de análisis de evaluabilidad del UNEG[15], se aplicarán los criterios de pertinencia, coherencia, eficacia, eficiencia, impacto y sostenibilidad.

El Fondo de Desarrollo de la OIM exige la utilización de la Matriz de Puntuación del IOMDF[16] para calificar cada uno de los criterios de evaluación del CAD/OCDE al examinar los resultados obtenidos de la evaluación ex post.

5. Preguntas de Evaluación

A continuación, se presenta una lista de preguntas que se derivan de los objetivos y criterios mencionados anteriormente. Esta lista no es exhaustiva y podrá ajustarse teniendo en cuenta el alcance del ejercicio y las condiciones de recursos y duración, hasta que se consolide en la versión final del informe de inicio (inception report).

El informe de inicio deberá incluir una matriz de evaluación en la que la persona evaluadora especificará las subpreguntas, los indicadores de medición, las fuentes de verificación y los métodos de recolección y análisis de datos.